后农业税时代的“乡村干部利益群体”：

理论溯源及其凸显出的问题

杨雪云

摘 要：学界普遍认为在税费改革前的税费征收过程中乡村干部因为相互需要形成了一个利益群体，农业税取消后，不少学者认为这一利益群体因缺少必要的利益纽带而瓦解，乡村治理由此出现转机。然而，对中部地区乡村干部利益群体形成脉络的追溯表明：这一“应然”性预测，在不少乡村并不能够为实践所印证。理论预测与社会实践二者之间的不一致凸显出后农业税时代乡村研究中存在的两个问题，即对乡村非正式制度以及城乡二元结构的忽视。

关键词：乡村干部利益群体；二元结构；非正式制度

一、取消农业税前学界有关“乡村干部利益群体”的共识

“乡村干部利益群体”一词在近年乡村研究中使用率颇高。学界对于乡村干部利益群体的产生、特点及影响早有关注。虽然对这一问题专门、系统的研究尚不多见，但在乡村其它问题的研究中经常对此有所涉及。

究其原因，乡村是国家与社会的联接地带，这一联接带的状态如何关涉国家各项政策方针在乡村社会的具体落实。因此，乡村干部关系是社会转型期农村研究中的重要内容，是改革开放和现代化建设中的重要理论问题和实践问题。

尽管就“乡村干部利益群体”的形成在理论上可以追溯到更远的近代，但近

年来学界有关这一群体的讨论大多是在农业税取消前后这一宏观背景下展开的。

就农业税取消前的乡村干部关系，学界基本上达成了如下共识，即：村干部协助乡镇干部征收税费，而乡镇干部则默许、配合乃至鼓励村干部在税费征收过

程中的“搭便车”行为，乡村干部在税费征收中相互利用并在此过程中结成一个

结构颇为牢固的利益群体，不仅如此，学界普遍认为这一利益群体的存在对村民

选举与乡村治理产生了重要影响：在这样一种关系模式中，乡镇干部干预、操纵村庄选举使其很难成为真正的民主选举。

二、取消农业税后学界有关乡村干部利益群体的主要观点　

伴随着取消农业税的取消，乡村干部利益群体运作的外部环境发生了很大改变，这一改变引发了学界对在税费征收中结成的“乡村干部利益群体”的新的论点。

有学者认为：“在这种新的情势下，不但维持支配性乡村关系已无必要，而且，乡镇政府本身出现了日常运转的‘危机’，它已经没有更多的资源用来维持这种支配性关系。从‘乡政’自身的角度而言，如果继续维持原有的乡村之间的支配性关系，如今已不再符合它的利益要求了。很显然，维持这一支配性关系，

是需要‘成本’的，农村税费改革形成的新的利益格局，不再有利于‘乡政’的利益计算。”[1]也有学者指出：“因为取消农业税，以前强固的乡村利益共同体，在中西部的绝大多数农村迅速瓦解，农村民主或村民自治，就主要成为村庄内部各种力量平衡的结果，而与乡镇的操控关系较小。” 至于取消农业税后乡村利益共同体不再存续下去的理由，“原因很简单，在村级资源不多的情况下，乡镇一级没有意愿为村干部提供庇护，不再指望村干部协助收税费，乡镇为什么要去冒变通制度操纵选举及架空村民自治的风险?”[2]

以上学者对取消农业税后“乡村干部利益群体”的论断基本一致，即他们均认为：取消农业税后乡镇干部不再需要村干部协助收取税费，因此，乡镇干部不会再象取消农业税之前那样为村干部提供庇护、更不会再为确保“自己人”当选为村干部干预乃至操纵村民选举，在此基础上，二者在税费征收过程中结成的“乡村干部利益群体”终因失去利益纽带而趋于瓦解。

以上解释各有见地，但均较多地立足于正式制度而忽略了对非正式制度因素作用的考量，同时也缺少对制度变迁过程中村民与乡村干部群体之间互动过程的观察与解读。因此，本文认为对这一问题的探讨不能仅仅通过就事论事式的“应然”推论，而应追本溯源，梳理这一群体的来龙去脉，探究其运作机制并在此基础上对其在取消农业税背景下的“实然性”作出判断。

三、对“乡村干部利益群体”的理论溯源及由此凸显出的问题

（一）对“乡村干部利益群体”的理论溯源与质疑

综合学界已有的相关研究，乡村干部利益群体的形成、演变与国家的税费汲取方式、村庄权威的授权来源三者之间的互动关系是一条值得关注的主线。张静将乡村地方精英与民众之间关系的变化追溯到近代。在传统社会的中国，“地方权威的公共身份虽不由官方授予，但也不是继承的，更不能由财产权获得，它需要通过个人在地方体中的实际行动获得。”[3]权威的来源是自下而上来自于民间。而近代地方权威的“官僚化”使地方权威的授权来源由先前的自下而上转变为自上而下，这使得“地方精英和官僚系统的联系加强了，但对于地方社会的依赖却减弱了”[4]这成为乡村干部利益群体集结的重要社会基础，在此基础之上，“久而久之，在村务治理方面，逐渐形成了一种乡村两级干部密切接触、互通信息、互为配合并提供支持的局面。这种密切的关联通过一系列公务和私务联系形成密结的网络，”[5]这一网络既致力于增进网络内部成员的利益又排斥着来自于上面或下面的他者的进入。

在《文化、权力与国家》一书中，杜赞奇从赋税征收这一角度对国家与社会的关系在乡村的具体形态进行了分析和描述。他认为在国家推行现代化的过程中，随着国家对乡村赋税汲取的加剧，乡村关系的文化网络被破坏，乡村的保护型经纪人逐渐为一群赢利型经纪人所替代。乡村基层干部与村民的原有保护—被保护的联接纽带因此断裂开来，由此产生了基层权威与乡村社会的疏离。

杨善华、苏红在借鉴杜氏和张静的“赢利型经纪人”及“政权经营者”等概念基础上，提出了“代理型经营者”和“谋利型经营者”的概念。指出改革开放前的整体性社会特征、国家的强行政控制，使得乡镇基层政权无法拥有自己独立的利益，也无法成为独立的“部件”，所能做的只是当好国家在基层的代理人的角色。但80年代财政体制改革以来，乡镇自我利益意识空前觉醒，逐渐从“代理型经营者”向“谋利型经营者”转化。这里，我们看到，财政改革、分灶吃饭在唤醒乡镇的利益意识及其最终与村干部联结形成具有独立利益取向的利益群体的过程中发挥着关键作用。

对乡村基层干部群体更为集中的探讨见于党国印先生的文章《乡村权势阶层的崛起》，在该文中作者指出乡村干部通过搭便车强加不合理收费获取巨大收益，使其与上级政府的对话能力大大增强。

总结以上学者的分析，税费政策、乡村干部利益群体、村干部授权来源三者之间呈现如下关系：国家对村庄资源的过度汲取为乡村干部基于相互需要紧密合作提供了契机，于是借税费征收之机双方密切配合“搭便车”乱收费，乡村干部互惠互利的“利益群体”关系模式得以建构，在这样一种关系模式中，无论制度文本如何规定村干部的授权来源，乡镇干部总是力图使自己成为村干部事实上的授权者。

如果说税费征收中的“搭便车”改变了基层权威的性质，使其从保护型经纪人向赢利型经纪人转化，最终导致其合法性危机的话，那么，推行村民选举则是国家针对基层权威合法性危机而采取的措施：把基层权威的授权来源从自上而下再次转变为自下而上。然而，在税费征收中集结的利益群体在村委会选举中往往有着足够的力量影响乃至左右村民的选择，转化村庄权威授权来源的努力在实践层面遭遇重重阻碍。

    网络化的乡村干部群体对村民选举的阻碍作用在诸多有关村民选举、村庄政治的研究成果中均有体现与表达。身处不同情境中的乡村干部运用不同的行动策略及权力技术将文本的、静止的制度条文灵活地运用到具体的选举事件之中，做着有利于己、有利于乡村干部群体的诠释。正因如此，有学者明确指出“当前中国的村委会选举是国家自上而下的强制性制度供给并推动，影响一个地方选举的最直接、最主要的变量往往是地方政府的态度和行为。”而现实利益的复杂勾连使他们在选举活动中充当着“既是推动者又是障碍者”的矛盾角色[6]。更多的学者在对普通村民与精英群体的不同特质进行分析研究的基础上认识到“如果没有其他力量的支持，普通村民从总体上是无力对抗村庄的治理精英们”[7]的。

　　尽管也有学者指出“选举使村民得到一次（暂时的）整合利益的机会，它使干部群体的活动能量开始有所逊色。”[8]但从各地选举的现实状况来看，“在选举中村民实际上得到的整合是低度的，与高度组织化的拥有权力资源的干部群体的影响力相比，普通选民和来自普通选民的候选人仍是不可同日而语”，因为 “乡村社会既有权力结构具有自我维护的惯性，为各类主体在选举中的行为提供了制度框架和行动路径，致使原村干部多数能继续当选。”[9]

　　显然，只要乡村干部在税费征收中相互需要、相互配合、互惠互利的局面不改变，村民要在村委会选举中真正充当主角仍是困难重重。贺雪峰这样总结村民选举、国家在基层的税费政策、乡村干部利益群体三者之间的密切关联：“取消农业税之前，有过农村调查经验的人都知道，乡村关系与《村委会组织法》规定的指导与被指导关系有很大的差异，其中最为明显的是乡村之间似乎形成了一个强有力的利益共同体，乡村关系似一个黑洞，吞噬了所有村干部。即使选举出来的村干部，也很快被乡村关系的黑洞吞噬进去。因为乡镇的强有力及村干部难为村民谋利，村民对选举失去信心和兴趣，村民自治成为空谈。”[10]做过乡镇党委书记的李昌平解释得更为详细：“我当过乡党委书记，真的村民自治了，我这个钱向谁要，上面要收这个费，收那个税呀，谁给我收税？你真选举了，他不听话怎么办，不是有这个问题吗。”[11]

　2000年开始在安徽试点随即扩大、推广到全国的农村税费改革以及随后实施的取消农业税政策，使乡村干部利益群体生存的外部环境发生了很大改变，这一改变引发了学界对乡村治理变革的新的期待。不少理论和基层工作者由此对乡村治理变革和村民自治的前景充满了乐观的预期，普遍认为税费改革的推进，对乡镇体制改革和村民自治的发育具有显著的正面效应。李昌平认为，取消农民负担既是农村自治的前提条件，也是启动底层社会政治改革的前提条件。他甚至明确地说：如果不收农业税，那么村民自治就可以是真的了。[12]

有学者从“成本”的角度展开分析，他认为“在这种新的情势下，不但维持支配性乡村关系已无必要，而且，乡镇政府本身出现了日常运转的‘危机’，它已经没有更多的资源用来维持这种支配性关系。” 也有学者从“风险”的角度解释，指出取消农业税后以前强固的乡村利益共同体迅迅速瓦解，“原因很简单，在村级资源不多的情况下，乡镇一级没有意愿为村干部提供庇护，不再指望村干部协助收税费，乡镇为什么要去冒变通制度操纵选举及架空村民自治的风险?”[13]

尽管以上学者对乡村干部利益群体的论断来自或“成本”或“风险”的不同视角，但他们对取消农业税、村民选举与乡村干部利益群体三者之间关系的认定是基本一致的，即：取消农业税后乡镇干部因不再需要村干部协助收取税费，所以他们不会再像以前那样干预村民选举，乡村干部利益群体终因失去利益纽带而自行瓦解。然而，这一论断在以下两方面值得质疑：

　　一是群体一旦形成，便有其自我维持的倾向。按照美国社会学家帕森斯的理论，群体得以持继存在是需要具备以下几方面的必要条件的：第一，群体必须能够适应自然环境和社会环境的状况；第二，成员的利益必须受到保护，成员能为实现自己的目标从事活动，但不妨碍群体目标的实现；第三，群体赋予其成员以一定的地位与作用，并以此谋求成员之间的统一；第四，群体能够满足其成员的各种欲求并提高其能动性。[14] 如此看来，基于税费征收的压力作用而产生的利益群体在外部环境发生重大改变后是否会必然瓦解，答案并不确定，而是存在两种可能。一种可能是：因外部因素而形成的关系结构因外部因素的改变而丧失了存继的必要条件，因此瓦解；另一种可能是：在外部因素作用下形成的关系结构在实践过程中具备了适应环境的强大再生产能力，在这种情况下，结构就不会因外部因素的改变而改变。结构在外部因素发生改变的前提下究竟是否改变、遵循何种路径改变，这离不开对结构内在机制的探究。

　　二是在税费征收中的搭便车行为是不是乡村干部利益群体“利益”的唯一来源？如果是，那么，利益群体很可能会因为共同利益的丧失而自行瓦解。但，如果这并非唯一利益来源的话，利益群体就有可能不会因为失去了从税费征收中获取利益的渠道而自行瓦解，结论的得出还必须结合对“利益”的分析方能完成。

如此看来，取消农业税与乡村干部利益群体之间的关系、取消农业税与村民选举之间的关系，并非简单对应、此去彼消的关系。取消农业税并不意味着原有关系网络与权力结构的必然解体。否则，我们无法回答为什么在取消农业税、失去搭便车收费机会、村干部一职看似无利可图的情况下，不少地方的村干部仍积极参与竞选？为什么在选举中，原本“理应”保持中立的乡镇干部“实际”扮演的并非中立的角色？显然，要得到这些问题的答案只有回到具体的村庄情境中去，通过细致观察村民选举过程、深刻解读乡村干部利益群体的内在运作机制方能获得。

总之，学者们有关“乡村干部利益群体”的观点不仅昭示了乡村研究中“应然”与“实然”可能存在的巨大差距以及乡村问题的复杂性，同时，它也凸显出学界在乡村治理研究中存在的问题。

（二）凸显出的问题

1.非正式制度的缺席。利益群体的变化反映的是社会资源配置方式的变化。就学术界已认可的资源配置方式而言，主要有三种，即：权力授予关系、市场交换关系和社会关系网络等，前二者属于正式制度的安排，而后者则属于非正式制度的安排。二者之间在运作机制上有很大不同：正式制度是人们有意识设计和供给的一系列规则，它们是具有一定强制力的、突现在外的制度规范；而非正式制度则是人们在长期交往中无意识形成的，由价值观、伦理规范、道德观念和风俗习惯等因素组成。在研究乡村社会时，对正式制度的关注固然重要，但对非正式制度的分析更是必不可少。

税费改革前，压力型体制下国家---农民关系的实践形态成为关注的焦点，行动者在具体场域中的应对策略成为研究的关键，由此，非正式制度成为农村研究比较注重的因素。随着农业税的取消，国家--农民关系的制度性环境发生了很大转向，制度显尔易见的力量很容易让人忽略非正式制度的潜在力量及其运作机制产生的影响。

以上学者有关取消农业税后“乡村干部利益群体”的研究较多立足于正式制度，而对非正式制度及其资源配置模式在乡村实践层面的存在及其作用没有给予充分关注，仅考虑到了正式制度下的资源分配方式，并据此得出取消农业税后，即正式制度改变后，乡村干部利益群体随之瓦解的结论。

而事实上，只有添加了非正式制度的维度，我们才能更为清晰地把握乡村问题及其延展路径，这也是以往众多学者的研究已经反复地证明了的；相反，忽略了这一维度，其结论往往会因缺失针对乡村道德观念、风俗习惯的分析而缺少说服力。

2.对中国城乡二元结构的忽视。学者们基于成本与风险因素的考量，认为取消农业税后，乡镇不再需要村干部协助收取税费，因此，乡镇也就不再有动力为庇护村干部而承担风险、提高行动成本，这一论断在一定程度上忽视了中国城乡二元结构这一现实，以及这一现实对乡村社会的影响。

由于当下二元结构的存在，农民流动成为常态，在此背景下，乡村不再是农民的传统意义上的家园。首先，这里不再是其经济利益的主要获取场所，相反，对于相当数量的农民而言，城市已成为其经济收入的主要来源，在此情况下，对于相当一部分村民而言，村庄事务不再象传统时代那样与他们息息相关；与此同时，在二元结构依然较为坚固的整体环境下，城市完全接纳他们还有许多困难。

虽远离村庄却又不能与之完全脱离，虽走进城市却又无法真正地融入其中，于是，村民与村庄之间普遍呈现出一种“似连接非连接”的关系模式，对于在城市长大、基本不务农事的新一代农民工而言更是如此。只要村庄事务不涉及其直接经济利益，他们往往并不十分关注。在此情况下，村庄对农民而言，在很大程度上仅仅成为应对市场风险的最后“退守之地”。当村民如此定位村庄与自己的关系时，村民在村庄事务中行动策略的选择也会随之发生很大变化。正因如此，乡镇干部在取消农业税后既使干预村庄事务比如村庄选举，也不会遭遇大的风险，在几乎无需担当什么风险的情况下，极为微小的利益都可能成为乡镇干部依旧插手村庄事务的动力。而学界无论是从风险还是从利益角度对取消农业税后的乡镇干部行动的分析以及在此基础之上所作出的有关乡村干部利益群体的论断恰恰可能忽视了这一点。