安徽省社会学会

党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”；同时将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为全面建设小康社会的基本目标之一。党的十八大报告进一步指出，要加快形成“政府主导、覆盖城乡、可持续”的基本公共服务体系。新时期城镇化发展的关键是实现人的城镇化，这其中的一个重要方面就是推进基本公共服务均等化，其出发点是在城镇化进程中让全体社会成员机会均等、水平相当地享受经济社会发展成果，维护社会公平正义。当前，“逐步实现基本公共服务均等化”是国家改革与发展的重要内容与目标，也是碰到的主要难题之一，成为亟待解决的重大理论和实践问题。　　

1、城乡基本公共服务均等化的内涵。关于基本公共服务的概念，国内外学者进行了不同阐释。19世纪后半叶的德国社会政治政策学派代表瓦格纳最早提出基本公共服务的概念，他提出基本公共服务是政府财政支出的重要部分。到20世纪中期，随着新公共管理运动的兴起和发展，基本公共服务含义与方式发生了重大变化，逐步由政府主导和技术层面的重视效率与质量走向服务主体多元协作与价值层面的公平、善治。西方公共经济学者萨缪尔森、马斯格雷夫、布坎南等从公共物品角度解读基本公共服务的含义，就是“由人民建立起来的，为公民提供服务、维护集体利益，并承担相应义务的相关活动”（姜晓萍、吴菁，2012）。向国民提供均等的公共产品和公共服务是政府的基本职责。马克思主义认为，国家具有政治统治和社会管理两项职能，社会管理职能是政治统治职能的前提和基础。国家的政治统治职能主要是维护阶级的政治统治，满足阶级的特殊需要，具有强制性；国家的社会职能包括管理社会公共事务和为社会提供公共产品与服务，满足社会的公共需要，具有服务性。国家也只有在执行了这两种基本的职能之后才能最终保持社会秩序的稳定。“一切政治权力起先都是以某种经济的、社会的职能为基础的”，“国家的政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”（马克思，1995：133）因此，执行社会公共事务的管理职能，即是否提供公共服务是一个国家政权得以客观存在的必要条件。当前，在社会转型时期，政府能否为广大群众提供基本公共服务，关系到老百姓是否继续支持政权和认同政权，可以说，公共服务的供给是政治合法性的一个重要基础。

城乡基本公共服务均等化，强调均等的主体是地区间、城乡间全体社会成员，他们享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时政府在提供大体均等的基本公共服务过程中，尊重社会成员的自由选择权。具体地说，基本公共服务均等化的内涵主要包括：（1）基本公共服务的价值追求是公平优先、兼顾效率。通过社会财富再分配的手段，建立发展成果的分享机制，保障民众的基本权利，满足民众的基本需求，从而缩小贫富差距、城乡差距，增进全社会福祉。（2）基本公共服务的供给主体多元化、服务内容多样化。基本公共服务的内容丰富、范围广阔，可根据政府的职能分为维护性基本公共服务、经济性基本公共服务、社会性基本公共服务；也可根据公共产品的不同可以分为纯粹型公共物品、混合型公共物品等，或者划分为生产性公共产品与非生产性公共产品，生产性公共产品包括水利灌溉、道路运输、电力供应、农技推广、病虫害防治等，非生产性公共产品包括教育文化、医疗卫生、社会保障、行政服务、社会治安等。基本公共服务是一个社会人们生存和发展必需的基本条件，是一个社会非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准。一般来说，政府是基本公共服务的提供者、规划者和管理者。政府应承担基本公共服务供给的主要责任，方式可以是直接生产公共产品，也可以是由政府出资购买由非营利组织或私营部门生产的公共产品。充分发挥非政府组织在基本公共服务供给的作用，广泛调动社会力量参与生产与供给，建立政府与社会合作的多中心治理结构。（3）基本公共服务的对象是全体社会成员和组织。由于公共物品的“非竞争性”和“非排他性”，享有基本公共服务是每一位公民的权利，建立人人共享的基本公共服务体系，是城乡基本公共服务均等化的目标。

2、当前推进城乡基本公共服务均等化具有重要意义。世界主要发达国家的发展经验表明，在工业化、城镇化进程中不失时机地选择适合本国国情的手段统筹城乡基本公共服务供给，以此缩小城乡差距，顺利完成经济社会结构的转型，是带有普遍性的发展规律的。这些国家根据本国的具体实践采取有效措施缩小城乡基本公共服务供给差距，取得了很好的效果。如，美国一般采取立法形式保障对农村的基本公共服务供给，并采用项目计划管理。美国国会通过了大量有关农业的法律法规，各个时期的《农业法》均规定了政府对农业政策的基本取向及政府干预经济发展的基本权限，从要素、产业、社会保障各个领域制定了一系列条款保障对农村基本公共服务供给，形成了一套完善而又详细的农业法律法规体系，确保了美国农民收人支持政策体系的顺利运转。欧盟各成员国在保证最低社会保障、初级卫生保健和义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大社会保障覆盖面，实现了人人享有基本公共服务的目标。此外，还有日本农协的运作经验，农协不以营利为目的，其设立的宗旨是最大限度地满足农户的基本公共服务需求；韩国20世纪70年代“新村运动”发展经验，政府将优先发展工业的不平衡发展战略调整为工农业均衡发展战略等（崔慧妹，2010）。

从国内看，进入新世纪以来，城乡基本公共服务供求矛盾日渐成为社会的焦点问题，甚至还被认为是中国最为主要的矛盾。现代国家的一个重要特点就是主权在民，政府向全体国民负责，并为全民提供更多的公共物品，以提升全体国民的福祉（徐勇、项继权，2006）。能否提供有效率的、让群众满意的公共服务，建构一个现代化国家需要的公共服务型政府，关系到执政党政权的稳固。（1）城乡一体化进程迫切要求推进基本公共服务均等化。城乡一体化是指城乡人口、技术、资源等要素之间的融合，逐步实现城乡之间在政治、经济、社会、文化和生态等方面协调发展。它要求在基本公共服务对象的“广覆盖”的基础上，实现城乡之间及整个国家基本公共服务的一体化，构建面向全体国民、城乡一体、标准统一的基本公共服务体制。推进基本公共服务均等化，赋予城乡居民同等的发展权，增强农民自身的发展能力，尤其是将政府新增财力向农村地区、贫困地区、薄弱环节倾斜，才能有效缩小基本公共服务的城乡差距与地区差距，逐步消除不均衡发展的代际转移和横向转移。（2）转变经济发展方式和扩大内需的形势迫切要求推进基本公共服务均等化。只有扩大就业、调整收入分配、完善社会保障体系、提高义务教育和公共卫生等基本公共服务水平，才能增强城乡居民的消费实力并引导居民形成合理的消费预期，从而使消费切实发挥出对经济增长的拉动作用。同时，在经济结构调整与产业升级过程中，大力发展社会服务产业并使之形成新的经济增长点，从而释放出社会服务业的巨大潜能并使之成为第三产业的战略支柱。（3）加强和改善社会建设的形势迫切需要推进基本公共服务均等化。当前在工业化、城镇化深入发展的同时，社会结构不平衡加剧，社会事业总体上仍是现代化建设中的一块“短板”。任何经济发展，都是在一定的社会结构中进行的，不顾社会结构现实而一味地去推行经济发展，不但会受到一定的制约，而且还会不利于社会结构的演变，而社会结构的失衡反过来会给经济发展制造很多麻烦和问题。现阶段中国的经济结构，在经济体制改革、经济持续快速增长的推动下，经济结构已经达到了工业化社会中后期阶段的水平，但社会结构严重滞后于经济结构，还是工业化社会初级阶段的水平（陆学艺，2010）。因此，进一步优化调整社会结构，从解决关系人民群众切身利益的问题入手，加快推进就业、教育、文化、医疗、住房、社会保障等社会事业发展，大幅度提升国民科学文化素质、身体健康水平和劳动技能素质，充分发挥社会事业对增强综合国力的智力支持和人才支撑。同时，加强和改善社会建设，把促进基本公共服务逐步均等化作为推进社会科学发展的重要目标，完善公共财政制度，提高政府保障能力，努力使发展成果惠及全体人民群众。

1. 农村公共服务供给总量不足。原因是政府财政投入不足，财政支农水平低。政府财政对农村的投入主要是指对农业、林业、水利、气象等各业的基本建设投资和更新改造投资，为农业生产服务的科研、教育、科技推广等各个方面的投资，以及农村社会发展中的救济费、对农民的直接补贴费用等各个方面。虽然财政支农支出的绝对数连年增加，但所占比重却一直在下降，对农村带有歧视性的二元公共产品供给制度未从根本上得到解决。财政投入不足带来的直接后果是农村公共服务供给短缺。比如，2011年福建省尚有1574个村庄未通自来水，有170万人饮水安全问题尚未解决；全省半数乡镇卫生院需改造和提升水平；全省大多数乡村没有垃圾处理的体系规划；地质灾害防治方面，全省农村约有1000处受地质灾害危险点威胁的居民点；2011年福建省仅有739个农村五保户供养服务机构，收养人数仅7640人等（福建省统计局编，2012）。多数农民几乎享受不到诸如供水、供气、公共下水道、路灯、公共汽车、公共卫生防疫、污水处理等公共产品的消费。农村水利设施老化失修、抗灾能力差，农村电网陈旧、电压不稳，农业机械化程度低等公共服务质量问题普遍存在。

2. 农村公共服务供需结构失衡。在农村公共服务供给总量不足的同时，还存在着结构失衡问题，突出表现为：一是农民急需的公共产品供给严重不足。如大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育、全国性的市场供求信息等农民急需的公共产品供给仍严重缺乏。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。相对而言，农村的教育、医疗卫生、环境保护等处于落后状态。由于这些公共产品的供给短缺, 导致农民总体素质较低，吸纳科学技术的能力较差, 农民因病致贫、因病返贫逐年增多，农民身体素质下降, 农村的生态环境恶化。三是农民较少需求的公共产品供给过剩。如一些农村地区兴建楼堂馆所、歌舞剧院等，但这些公共设施的利用率低下。四是部分公共产品的提供损害农民利益。如由于政府决策失误，影响了农村资源的有效配置；政府个别官员的贪污受贿，导致某些公共工程质量低劣，“豆腐渣”工程的出现，导致资源的严重损失与浪费；某些公共服务部门为了自身利益，在为农民提供种子、科技服务时以次充好、坑害农民等。

3、农村公共服务供给存在城乡间、区域间不均等。一是城乡之间公共服务供给的不公平性。在城市居民享受着优越的市政基础设施条件、发达的交通、良好的基础教育和医疗卫生的同时，农村居民却无法得到等质的公共服务供给。城市公共服务供给所需资金主要由财政预算安排，而农村公共服务供给所需资金主要由农村基层和农民来分摊，显示出城乡公共服务负担成本的不公平，公共服务在城乡供给上存在着很大差异。二是农村各区域间公共服务供给的不公平性。由于地理位置和资源禀赋的差异，加之经济发展的不平衡以及财政转移支付制度的缺陷，农村公共服务存在区域间不均等。从福建省来说，市场经济发达、乡镇企业多和财源丰裕的闽东南沿海农村地区，政府的财政收入充足，政府能够提供较多的公共服务；而其他资源条件落后、交通不便、乡镇企业少的闽西北地区，政府的财政收入不足，公共服务供给自然就呈现短缺的状况。

2、农村公共服务供给主体权责失衡，供给主体错位现象严重。按照公共财政理论, 应根据事权与财权对应的原则合理划分各级政府的公共服务供给责任。我国宪法赋予了乡镇政府广泛的事权，但其财权却极为有限。村民委员会也不是一级政府组织，没有税收权利，其所需资金通过“费”的形式解决。由于基层政府及村委会在与上级政府的博弈中往往处于不利地位，因而上级政府往往借口财力紧张、财政支出压力大而层层下放事权，转移财政压力，结果导致基层政府事权大于财权，承担着许多应该由上级政府承担的支出。目前，由于基层政府财权与事权的不对称，迫使基层政府无形中将部分本应由政府负担的职能转嫁给农民，通过向农民收费来提供农村公共服务。这种制度外筹资虽然有效地弥补了地方财政收入的不足，但它剥夺了农民的国民待遇，加重了农民负担，并使公共服务应主要由政府提供转变为事实上由农民自身提供。致使乡镇政府事权大于财权，造成乡镇财政不堪重负，提供公共服务的能力十分微弱，根本无法满足农民的公共需求。

3、自上而下的农村公共服务供给决策机制，造成农村公共服务供求结构失调。农村公共服务的供给不是根据农民的需要来决定，而是完全采取“自上而下”的决策和供给路径，由上级政府或当地政府的决策者根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给。在这种决策机制下，对农村提供什么样的公共服务、提供多少公共服务，都是由上级政府决定。而农民对公共服务的需要，却是根据各地的资源状况，以对自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境有利为条件的。由于信息的不充分和非对称性，政府难以准确掌握农民对公共服务需求的真实信息，这就必然导致农村公共服务供给效率低下，农村公共服务的供给不能很好地反映乡村社区内部农民的需求，造成农村公共服务供求结构失调。一些易出政绩的公共服务过量或超前供给，而许多见效慢、具有战略性的公共服务则供给不足。

4、农村公共服务供给监督管理体制缺乏。不少地方农村公共资金管理混乱，公共资源的使用过程缺乏有效监督，导致公共服务供给效率低下。一是涉及农村公共产品供给的部门多，资金投入分散，部门之间政策不配套，影响了农村公共服务供给的有效性。二是有些地方制度外资金账证不全，监督成本过高，导致农村公共资金缺乏有效监督。三是农村公共资金使用透明度不高，资金被滥用、挪用甚至贪污的现象比较突出，造成极大浪费。四是农村公共产品供给的中间环节多，一些地方公共资金被层层“拔毛”，公共服务被层层加价。由于资金使用上的低效率，导致农村公共服务的供给更加短缺。

（1）多年来国家一直强调要调整国民收入分配格局，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。但要彻底改变城乡有别的公共服务供给制度，必须摆脱传统的、根深蒂固的城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念束缚，树立以人为本的执政理念，彻底改变“重城轻乡”、“重工轻农”的公共服务供给制度安排，从根本上建立城乡统筹的公共服务供给制度，变农村公共服务的体制外供给为体制内供给，使农民能够享受到与城市居民大体均等的待遇，对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。

（3）应进一步调整政府财政支出结构，加大财政对农村公共领域的投入力度，重点保证农村义务教育、基本医疗卫生、社会保障服务、农业技术推广、农业信息网络、河流治理、病虫害防治等关乎民生的公共服务供给，强化政府对农村公共服务的保障责任。进一步扩大基层财政在分享税收收入中的比重，确保基层政府有与其事权基本对应的稳定收入来源。按照基本公共服务均等化的要求，加大对农村地区转移支付力度，增强其公共保障能力。建立城乡一体的公共服务供给格局，改革现行的户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场，促进农民工市民化。

2、立足农村公共服务供给主体创新，构建多层次的农村公共服务供给机制。农村公共服务的供给主体大致可以划分为各级政府供给、农村社区供给、农村私人( 包括企业) 供给和非盈利性民间组织供给四类。农村公共服务供给主体应该向多元化发展，逐渐形成以政府为主导，社会和市场多主体参与、协同提供的局面。政府财政是农村公共服务供给的主导，努力增强财政实力，做大蛋糕，是保障农村低保、公共卫生、义务教育等公共服务供给的基础。比如，福建省近几年农村公共服务供给显著改进，就是得益于地方经济与财政的发展，得益于省级转移支付能力的提高。要按照事权与财权统一的原则配置公共财力，使各级政府尤其是基层政府所拥有的财力与其公共产品供给责任相适应，建立中央、省、市、县、乡镇政府多层次的农村公共服务供给体制。由于公共产品的纯度不同，决定了公共产品的外溢性不同，也就是受益主体的范围不同，因此不同纯度的公共服务应有不同的主体提供。对于农村的纯公共产品，如农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型水利工程、农业基础科学研究、农业病虫害防治等，由于其受益范围并非局限于农村区域，外部性大，应主要由中央政府和省级政府提供，各级地方政府视财力可负担少部分；对于收益不外溢本地区但排他成本较高的农村准公共产品，如中型水利工程、乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发及提供市场信息等，不论纯粹由政府供给还是纯粹由农户私人供给都难以实现有效供给，应选择政府与私人混合供给的模式；对于普通的农产品加工与流通、信息指导和技术服务等，民间组织完全可以作为供给主体等。总体上，能够使跨区域受益的农村公共服务由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上进行协调和给予财力上的补助；村委会负责提供村落范围内的农村公共服务。必须发挥政府外的其他一切主体的积极性和能动性，凡是一切能够有助于农村公共服务增加的组织和个人，只要不违背党和国家的方针政策，都应该鼓励他们积极参与到农村公共服务的供给中来。尤其要借助民间组织力量，提供农民急需的公共服务，供给数量、质量等由农户自主决策，成本由农户共同承担。各级政府可通过精心策划和宣传，提供补贴、奖励等优惠政策，引导、支持、吸引非政府组织和个人积极参与农村公共服务供给，鼓励形成稳定的、制度化的参与机制。

3、健全农村民主管理制度，加快基层政府职能转变，形成公开、透明和民主的农村公共服务供给决策机制。公共决策本质上是关于社会价值的一种权威性分配活动。农村公共服务供需结构性矛盾，反映了公共决策不民主而导致的社会资源配置不当。农民是农村公共服务的消费主体，他们最知道合适的公共服务数量、质量和结构。针对自上而下的农村公共服务需求决策机制不能真正反映农民需求的现状，必须建立自上而下和自下而上相结合的公共服务供给决策机制，将公共服务的选择权交给需求者，让农民参与到决策中来，以充分反映农民对各种公共服务需求数量及质量上的差别。要在农村积极推进政务公开，让农民在为消费公共品付费时，能够清楚自己要付出的是什么和得到的又是什么，只有在此条件下, 消费者才能进行理性的选择。因此，政府准备做什么、怎样做、做的成本是多少、做了以后能达到什么目标等相关信息应该公开，以利于农民消费者选择。要在建立完善的村民委员会和县乡人民代表大会制度的基础上，建立农村公共服务需求表达机制和决策监督机制，使农民对本社区的公共事业建设有表决权，从而提高农村公共服务供给的有效性，减少供给成本。积极培育农民的现代公民意识和民主法制意识，引导农民参与农村公共事务决策活动，强化对公共事务的监督管理，使农村公共资源的分配使用置于基层民主的监督之下。进一步完善农村公共服务供给的相关法律、法规，让村民委员会独立处理本村公共事务，将乡镇与村委会规范到“指导、支持和帮助”的关系上来，防止乡镇借“一事一议”的形式向农民乱摊派。深化乡镇行政管理体制改革，加快转变基层政府职能，以农民需求为导向，为农民提供满意的公共服务，让其职能回到公共服务职能上来。依法调整乡镇政府的事权，使乡镇政府从全能型政府转变为真正的“有限政府”，从管制型政府转向服务型政府，从而为农民提供更多更好的公共服务。总的说，通过加强农村民主管理制度，使农村公共服务供给更好地适应农民的需求。

4、积极推进从“花钱设机构养人”的办事模式向“花钱买服务”的办事模式转变，实现农村公共服务提供与生产的适度分离。基本公共服务的提供方式分为政府供给、市场化供给、政府与市场共同供给。农村公共服务的政府供给虽说是主渠道，但政府提供并不等于政府直接生产。国防、社会治安、义务教育、消防服务等可以实现政府提供与政府直接生产的统一，但除了这些少数涉及国家整体利益和国家安全的纯公共产品需要由政府直接生产外，大量的农村公共服务都可由私人生产，然后由政府采购，并由政府向社会提供。在农村公共服务领域，做到政府提供与具体生产适度分离，在坚持政府供给为主渠道的基础上，积极鼓励市场化供给、政府与市场混合供给等方式，可以提高农村公共服务供给效率，增加农村公共服务供给数量。如，在农业科技推广培训、农村职业教育、农村医疗卫生等方面适当引入民间资本，可以在一定程度上缓解政府提供的不足。当然，政府供给不意味着直接供给，也不意味着政府全部提供，市场化供给也不意味着全部市场化供给，必须积极寻求政府作用与市场化机制的有效结合。比如，从福建省的现实情况表明，不论是较富裕的厦门、泉州，还是欠发达的南平、宁德等地，在农村公共服务供给领域，政府都不可能也不应该大包大揽，包办全部事项、全部过程。凡应该由市场发挥作用的地方就应该积极探索交给市场的途径和方式，采取多元主体合作模式改进资源配置，鼓励竞争或合作。很多具体的生产和管理工作，都可以依靠企业和民间组织在适度竞争中来进行，政府支持是提供正确的导向和基本支撑。政府应努力从没有管理优势的具体事务中解放出来，把工作重点转为规划、引导、规范和监督，维护市场公平竞争的环境。比如，近几年福建省农村基础设施建设步伐加快，尤其是世界银行贷款农村公路改建项目的实施，对于改善全省农村交通面貌发挥了巨大作用。与此同时，各级地方政府也将从以农村基础设施建设为主转移到建设与运营、管理维护并重。也就是在继续加大基础设施建设投资、巩固村庄环境整治成果的同时，必须加强对已经建成并投入使用的基础设施的管理维护。当前，提高已经建成的基础设施的使用效率和使用寿命，探索形成以市场化为导向、以公司化方式运营、由多主体参与的公共产品维护管理体制与机制无疑是一条现实途径。由专业化公司负责农村基础设施的维护管理，基础设施使用者交纳一定使用费，政府以及村委会投入到基础设施维护管理费用补贴给专业化公司对基础设施维护管理的项目上，这样可以节省公共财政对基础设施维护管理费用的支出，也可以提高基础设施的维护质量。

*赖扬恩,福建社会科学院社会学研究所副研究员。1992年毕业于北京大学社会学系，获法学学士学位，主要从事农村社会学、发展社会学等领域研究。