社区体制改革“四个维度”的比较分析

               ——基于合肥滨湖世纪社区建设探讨

                       陈定洋[1] 郜志华[2]

（中共安徽省委党校  安徽合肥  230022；合肥滨湖世纪社区党委  安徽合肥  230000）

[摘要]合肥滨湖世纪社区是安徽省首个街道级大社区，肩负着在合肥市乃至全省率先探索社区体制改革新路的政治责任，发挥“试验田”的作用。本文试从改革目标、体制设计、公共服务、管理方式四个维度，对滨湖世纪社区体制改革实践进行比较分析。改革目标维度上，与国内其他地方社区改革模式的目标取向相比，滨湖世纪社区主要有改革目标多元统筹、改革思路务实创新两个特点。体制设计维度上，与传统街居体制相比，新体制引入了社会治理新机制，减少管理层级提高了管理效能，构建起多元共治新格局。公共服务维度上，滨湖世纪社区做到了统一规划一步到位，公共服务集中提供，以及建立起政府公共服务、企业市场服务和社区互助服务三者互补的服务运行机制。管理方式维度上，滨湖世纪社区从垂直到扁平，优化了基层管理组织体系，整合了社会力量参与社区管理，节约了社会管理运营成本。综合分析滨湖世纪社区管理体制改革，具有三个鲜明特点，即治权结构的改善性重构，宏观体制约束下的局部性改革，以及可复制、可推广实践价值。

[关键词]社区体制改革  比较  合肥滨湖世纪社区

引言
　　社区是聚居在一定地域中的人群的生活共同体，人们以多种社会关系的结合方式，从事经济、政治、文化等各种活动，组成一个相对独立的区域性的社会实体。^[1]就我国城市社区而言，“区域性的社会实体”是指街道办事处。1954年我国颁布《街道办事处组织条例》，规定街道办事处是市或市辖区的派出机构，是我国城市中最基层行政组织，此外设立居民委员会，属于城市居民自治组织。进入新世纪，政府越来越重视基层群众自我管理，之前建立的街居制管理模式过于行政化、官僚化，基层社区管理体制改革提到议事日程。各地城市积极探索基层社区管理体制改革，探索适合中国国情的社区管理新治理模式，如上海模式、铜陵模式、贵阳模式等，合肥市滨湖世纪社区体制改革便是比较成功的案例。

合肥滨湖世纪社区于2013年2月正式挂牌运转，是安徽省首个街道级大社区，具有人口高度集聚、商业资源富集、机关文教汇集等特点，是全省第一个实现公共服务全覆盖的新型社区。作为安徽第一城区，肩负着在合肥市乃至全省率先探索社区体制改革新路的政治责任，发挥“试验田”的作用。本文试从改革目标、体制设计、管理方式、公共服务四个维度，对滨湖世纪社区体制改革实践进行比较分析。

             一、改革目标维度：从单一到多元

在改革目标取向上，滨湖世纪社区确定了“四位一体”的改革目标。

一是促进民主政治。这是各地社区管理体制改革的普遍价值追求，也是滨湖世纪社区在改革目标的设计重点。基本思路是通过推行社区网格化管理，引入专业化的社工管理体系，把居委会从社会管理事务中解放出来，真正实现居政分离，回归居委会的自治功能，从而积极引导，有序扩大基层民主，以提高居民参与社区建设的意识、能力和水平，不断增强基层民主政治活力。

二是优化行政管理。在当前社会加速转型、矛盾问题增多的大背景下，任何试图淡化和削弱基层行政管理地位和作用的社会管理体制改革，都难以应对现实社会问题的考验。党的十八大强调要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局。因此，滨湖世纪社区在体制设计时，没有盲目地对社区实行“去行政化和去经济化”，而是通过减少行政管理层次，精简合并内设机构，推行大部制，降低行政成本；通过建立社区行政综合执法管理平台，探索“大综管”体系等，提高行政执法和城市管理效能。

三是创新社会治理。社区体制的改革方向是：像抓经济建设一样，抓好社会建设；像抓经济体制改革一样，抓社会体制改革，像支持民营企业一样，支持社会组织的发展。大力推进社会领域的简政放权，创新社会治理机制，培育社会组织，激发社会力量参与社区建设活力，搭建起社区多元化沟通协商、矛盾调解和合作互助的平台等，不断提升社会治理水平。^[2]

四是构建精神家园。滨湖世纪社区作为一个移民社区，构建共同精神家园，增强社区的认同感与归属感，是社区管理体制改革必须关注的重要目标。因此，改革的一个目标取向，就是通过加强社区文化阵地建设，运营好社区居民文化生活中心，培育群众性文化团队，培育居民志愿服务和公益精神，探索社会主义核心价值观的具体实现形式等，来丰富和构建居民共同的精神家园。

比较分析：与国内其他地方社区改革模式的目标取向相比，滨湖世纪社区主要有以下两个特点。

1、改革目标多元统筹。进入新世纪以来，全国各地社区管理体制改革可谓是百花齐放，百家争鸣。但具体到一个地方来说，则更突出强调某一方向的改革目标。比如“青岛模式”， 旨在改良和加强社会公共服务，把“街道办”改为“社区公共服务委员会”。^[3]“北京鲁谷模式”， 重点突出政府职能在社区建设中的优化调整，推行了“小政府、大社区，小机构、大服务”模式。^[4]武汉“江汉模式”，强调的是如何更好地调动和发挥社会资源和社会力量，建立了“行政调控与社区自治结合、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动”的机制。^[5]“铜陵模式”，突出减少管理层级和强化居民自治，在全市范围内撤销了街道办事处，剥离了社区行政管理职能和经济管理职能（贵阳模式可归入此列）。^[6]滨湖世纪社区在改革目标的设计上，并没有照搬照套以上任何一种模式，而是综合考虑，确定了政治、社会、文化建设统筹兼顾的多元改革目标。

2、改革思路务实创新。通过外出调研、区情研究和实证分析后认为，在全国社会管理体制改革碎片化试点推进、缺少顶层设计的大背景下，社区管理体制改革的目标取向，既不是简单地撤销街道组建社区，也不能纯粹强调扩大民主居民自治，而忽视城市管理和社会管理。比如铜陵模式这种较为超前的理想化模式，去行政化和去经济化并举，突出了居民自治的改革取向。^[7]虽然符合社区管理体制改革的大趋势和民主政治建设的总要求，但显然脱离了现阶段经济社会发展的实际，会导致城市和社会管理职能和效率的弱化。这种模式对人口高度集聚的大中城市，显然在现阶段无法复制和推广。因此，滨湖世纪社区在确定改革的逻辑思路上，始终坚持结合实际，辩证借鉴，探索创新，努力建立符合区情、又顺应社会转型发展规律的新模式。通俗的说就是要量身定制一双“合脚”的新鞋子。

          二、体制设计维度：从管理到治理

按照“党委领导、多元共治、居政分离”原则，滨湖世纪社区建立了“一委一会一中心”的治理体制。

一是设立社区党委。社区党委为区域性党委。党建方面重点加强了四个方面的工作。（1）党委建在大社区，支部建在网格上，巩固了党在社区的工作基础。（2）实行党建带社建（社会组织建设），使党的领导、公共管理与服务、居民自治工作融为一体成为可能，并保证社区自治正确的政治方向；（3）设立党建工作部，实现党的工作和群众工作的有机结合，增强了党建工作的渗透性；（4）社区党委吸收社区单位和“两新”组织党组织负责人作为兼职委员，党组织由纵向体系向横向发展，扩大了党的工作覆盖面。

二是设立社区共治理事会。共治理事会由驻区单位代表、党代表、人大代表、政协委员、知名人士、居民代表等组成，负责收集各方意见建议、讨论社区建设和管理事宜，引导住区单位（居民）参与社区事务、评议监督社区服务中心工作，促进社区公益事业发展。社区共治理事会实行轮值主席和常任理事制，设秘书长、常任理事和理事。

三是设立社区服务中心。是政府的社区服务和管理平台，事业单位性质，履行服务群众、推动自治、优化管理、维护稳定职责。原来由街道办事处承担的各类事务性管理职能和由居委会承担的行政职能，剥离划转至社区服务中心，将政府的事务性管理和服务直接延伸到社区。

四是加强居委会自治能力建设。考虑建成小区的居民认同感等因素，按1-2万人规模划分成8个居民委会。推行“居政分离、居民自治”，居委会不承担行政管理性事务，回归自治属性。居委会负责人由本小区居民民主选举产生，不坐班也不拿工资。为加强居委会的自治能力建设，社区实施“社工介入”计划，以购买社工岗位的方式与专业社工机构合作，每个居委会安排一名专业社工，辅导居委会开展自治工作、居民需求调查、策划公益项目、社会效果评估监督等。

比较分析：与传统街居体制相比，新体制体现了以下几个特点。

    1、引入了社会治理新机制。建国以来我国社会体制变迁，基本可分四个阶段，一是适应计划经济时代要求，以“单位制”为主体的“管治型”社会体制；二是适应改革开放时期要求，以流动人口为主体的“管控型”社会体制；三是适应高速工业化、城市化要求，以社会管理创新为目标的“改良型”社会体制；四是适应社会转型要求，中央提出的创新社会治理机制的“治理型”社会体制。从“管”理到“治”理，一字之差，反映出党在社会体制改革思路上的重要变化，为我区创新社区治理体制机制指明了方向。新体制按照党的十八大的新要求，着力在创新社会治理机制上探索创新，努力推动由党委、政府主导型的自上而下、单向维度的社会管理，向党委、政府、社会组织、企业、群团和居民共同参与的治理模式转变，以实现政府治理、社会自我调节、居民自治三个良性互动。

    2、减少了管理层级。在滨湖新区建成区直接组建大社区，实现区直管社区，管理层级由原有的“区-街镇-社区”三级，形成现在的“区-社区”两级，减少管理层级，提高服务效能。在内设部门上，传统街道乡镇一般内设26-30个部门。大社区合并同类项，坚持大部制，只设立了综合协调部、社会事务部（计生办）、城市管理部、党建工作部和群众工作部5个工作部门，内设部门不到街镇的20%。按目前街镇普遍保有工作人员300人（含村居）计算，大社区人员配备只有街镇的三分之一左右。

3、构建起多元共治新格局。通过做好“加、减、乘、除”“四则运算”，社区初步形成多元共治的新局面。一是培育社会组织上做好“加法”。通过设立社会组织孵化园，建立了以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的新型三社联动模式。二是推进简政放权上做好“减法”。凡是社会能办的，尽量通过政府采购、服务外包等方式，交由社会组织承办。三是项目引导上做好“乘法”。以社区共治理事会为龙头，通过实施公益项目，激发社会组织、辖区单位和居民参与社区建设的积极性高。2013年已投入60多万元，实施了25个公益项目，发挥了“四两拨千斤”的放大效应。四是在行政管理职能上做好“除法”。新组建的居委会不再承担社会管理任务，而是通过征集民意、协调议事、领办项目、组织活动等方式，凝聚群众，服务居民。

         三、公共服务的维度：从分散到集中

在公共服务体系建设上，滨湖世纪社区建立了八大服务平台。^[8]

一是综合服务中心。涵盖政务服务、社会服务、市场化服务和志愿服务四大领域，统一集中到社区综合服务大厅，实行一门式受理、一站式服务。

二是群众工作中心。整合综治信访、司法调解、群团组织的职能，设立一台（群众接待服务台）、一线（便民热线）、五室（舆情信息室、综合联调室、网友会客室、社会援助室、心理咨询室）等。

三是文化生活中心。设有社区剧场、社区图书馆、世纪微吧、舞蹈室、健身房、儿童乐园、乒乓球区、虚拟游乐区、居民科普安全综合体验中心、书画院、老年大学等。

四是卫生服务中心。实行药品零差率销售，开展社区家庭医生计划、慢病综合防治、免费健康咨询等。

五是就业创业中心。社区引进2家人力资源服务公司运营，坚持每周六开市，岗位招聘、就业培训、创业指导、求职咨询、失业援助五位一体。

六是社会组织孵化中心，以满足居民需求为导向，以政策支持、资金扶持、项目运作、公益创投为手段，目前已培育孵化18家社会组织。

七是社区居民食堂。坚持“政府监管、市场化运作、自负盈亏”方式，将社区食堂整体发包给符合资质要求的运营方经营。对于辖区内60岁以上老人、12岁以下学龄儿童、低保户家庭、残疾人等弱势群体，以及获社区表彰的感动人物、身边好人、优秀志愿者等，可在一定时间内享受10%-20%价格优惠，差价由社区承担。

八是网友会客厅。“网上听意见，网下分头办”，做好群众工作的连心桥。与辖区33个业主群、115名网民代表建立工作通报制度，不定时召开网友恳谈会、居民议事会，收集居民各类意见建议，督办解决问题。

比较分析：与传统街镇公共服务相比，主要体现以下几个特征。

1、统一规划、一步到位。市滨湖新区建设指挥部通过考察学习香港、新加坡等地社区建设实践，制订了滨湖新区八大社区中心总体规划，并获市规委会原则通过。根据规划，滨湖新区十五里河以南86平方公里核心区域内，按照8-10平方公里范围，10万人口规模，划为8八个社区单元，并按照这一模式配套建设了相关服务设施。

2、公共服务、集中提供。滨湖世纪社区中心位于整个社区的中心位置，占地约55亩，建筑面积约3万平方米（不含商业设施）。该中心集中配建了社区社会管理服务中心、公安派出所、小学、幼儿园、卫生服务中心、城管办、法庭、居民食堂、天山公园、公交车站、社区商业中心、农贸市场、换热站、天山公园等服务设施，构建了一个完整的“15分钟生活服务圈”。

3、改进供给方式。滨湖世纪社区改变了以往自上而下以的服务供给方式，而是自下而上，以社区居民需求为导向，以八大服务平台为支撑，注重发挥社区服务组织作用，以市场化运作方式，按照企业管理模式提供社会服务，形成政府公共服务、企业市场服务和社区互助服务三者互补的服务运行机制。比如居民食堂、徐敏家政、社区图书馆等项目，都是通过购买服务、项目实施、提供设施设备支持等方式，实现社会组织独立运作，以提高服务效率的目标。

             四、管理方式的维度：从垂直到扁平

在管理方式上，社区重点推进四个方面的工作。

    一是实行社区管理网格化。鉴于其它地方“街道社区化”模式引起基层社会管理能力削弱的问题，大社区全面推行社区网格化管理系统。按照“以路为界、规模适度、全面覆盖、综合管理”的原则，变“坐班制”为“入户制”，将辖区6平方公里范围划分为9个网格责任片区、178个网格管理单元，社区103名工作人员中三分之二人员沉到各网格，动态管理，便捷高效，社区管理的精细化程度提升，效果明显。

    二是探索综合管理一体化。为解决“条块分割，效能低下”的问题，滨湖世纪社区在滨湖功能区的统筹协调下，试点建立“五队联动”的大城管机制，以城管网格中队为主体，整合治安、交通、消防、卫生、安监等执法力量，推行综合执法、联动联勤模式，条块结合，凝聚合力。目前已制定方案，待区里审定批准后实施。

三是促进物业管理协同化。为打破物业公司与基层政府“两张皮”的局面，社区建立了物业管理联席会议、物业投诉联调、信息采集外包和“5+X”物业考核等制度，实施物业管理“工作一盘棋、力量一股绳、管理一起上、服务一加一、调处一门式、考核一把尺”的“六个一”联动模式，形成了社区管理与物业管理同频共振、相处相容。当前，“六个一”模式被安徽省住建厅和合肥市房产局推广。

四是实现出租房屋管理规范化。滨湖世纪社区房屋空置率较高，流动人口占社区总人口的比例达到50%。为加强对出租房屋和流动人口的管理，滨湖世纪社区组建出租房屋和流动人口服务管理中心，建立“五化一中心”管理模式，即网格管理长效化、房屋监管常态化、综合服务便民化、联合整治专业化和资源共享信息化。由于房屋空置变化和流动人口变化得到及时掌控，很大程度上压缩了合肥传销的生存空间，2013年外迁传销人员超过3万人。社区新增空置房屋6300多套，房屋租金下跌了近30%。

比较分析：与传统街镇的管理体制相比，有以下三个显著特点。

1、优化基层管理组织体系。滨湖世纪社区管理体制改革的一个重要环节，就是优化管理组织体系，压缩中间环节，减少管理层级，转变以往的科层制垂直管理方式，建立起组织体系扁平、管理权责对等、管理手段先进、社会力量协同的新型管理模式。社区打破传统街居管理模式，建立“以路为界、全面覆盖、一线管理、综合服务、信息共享”的网格化管理模式，真正做到了工作重心下沉、人员力量下沉、管理服务下沉，社区管理的精细化、时效化明显提高。

2、, 整合社会力量参与管理。要做好10万多居民的大社区管理服务工作，靠现有上百名社区工作人员困难重重。“倒逼”机制促使社区最大限度地调动和用好社会力量参与社区建设。为此，社区出台“三个100万”政策，即每年拿出100万元社区发展公益金，激励各类社会组织、40多家驻区单位来领办公益项目、服务辖区居民；每年拿出100万元居民信息采集外包经费，招募居民信息员；每年拿出100万元物业管理考核经费，调动9家物管单位、1500多名物管人员参与社区管理。

3、节约了社会管理运营成本。2013年大社区实际支出2546万元，除1053万元社区服务用房装修工程和固定资产购置支出外，实际支出1493万元，主要用于三个方面：（1）人员工资福利支出533.7万元；（2）办公运转支出284.1万元；（3）一般公共服务项目支出675.2万元，其中包括社区网格化管理、城市管理和文明创建、共治理事会公益项目、民生工程、社区建设和居民自治、协税护税和经济发展、打击传销和出租房屋管理、社会保障、计生、卫生等近三十项社会事业项目支出。与全区人口规模相当的老城区街道相比，大社区的支出结构具有四个特点：一是支出总盘子小，只有同等人口规模街镇的25%左右。二是人员费用低，只有同等人口规模街道的20%左右。三是办公运转和三公经费开支少，只有同类街镇的25%左右。四是公共服务项目支出比例高，占大社区全年实际运转支出的45.2%。

  五、滨湖世纪社区体制改革特征与进一步改革完善方向

滨湖世纪社区管理体制改革具有三个鲜明特征。

    1、创新本质：治权结构的改善性重构。大社区体制改革虽然改变了街道管理体制，引入了现代社区管理模式，在基层民主政治、社会治理、行政管理、文化建设等方面进行了一系列制度创新，但是，改革的本质是一种社会治权结构的有限重构，并没有涉及大的政治体制和政权结构改革。治权结构的有限重构表现为一种与传统街道体制不同的治理结构，即党政主导社会管理与社会协同多元共治的并存结构，其改革的主要目的是践行善治理念，改良社会管理绩效。^[9]

    2、改革强度：宏观体制约束下的局部性改革。滨湖世纪社区管理体制改革虽然实现了社会治权的再造，构建了新型社区治理模式，但这一改革因受国家宏观管理体制的硬约束，其在改革强度上具有改革范围的有限性、体制设计的局限性和外部衔接的孤立性，只能在区级职能范围内进行最大限度地探索创新。

    3、实践价值：可复制、可推广。总体来说，通过一年多来的运转磨合，滨湖世纪社区体制改革已经焕发出了较强的体制优势和机制活力，是大中城市基层社会管理体制改革可供选择的模式之一。其在体制设计、社区规划、社会治理、综合管理、公共服务、文化建设以及团队建设等方面的经验探索，具有普适价值，可资借鉴和推广。

    当然，新体制建立是一个过程，新旧体制需要碰撞磨合。大社区改革难免面临着一些现实的问题和挑战，需要进一步改革完善。

     一是如何提高办事效率问题。在社会事务办理和公共服务上，囿于省、市层面缺少上下贯通的顶层设计，审批办理权限没有下放，社区社会事务受理大厅的服务效率大打折扣，只能现场办理一些简单事务，居民的很多事项还要到市、到区办理。

     二是如何打破壁垒“大综管”模式。如何打破条块分割、各自为战、相互扯皮的行政执法和城市管理弊端，建立协调联动的大城管、大综管模式，还需要在区级乃至市级层面上整合职能、协调落实。

三是如何发挥资源信息共享平台效用。社区虽然花费大量人力物力，建立起社区层面的居民信息全员数据库，但限于目前市区层面上没有全面覆盖、互联互通的社会管理资源信息平台，造成这一成果只能自用，而不能实现资源共享，大大降低了平台的利用效率。

四是居民自治能力亟待提高。实行居政分离、居民自治的新体制后，由于居民普遍缺乏合作、公益和自治精神，有事找政府的心理普遍存在，导致居民参与社区自治的能力和意愿不足，这是需要引导和培育的过程。

五是加强管理人才队伍建设。合肥包河区是人口导入区，每年净增人口8-10万人，但受机构、编制、待遇和晋升通道等限制，难以引进和留住优秀的社会管理和城市管理人才。新招聘的社工培育成长都需要一个过程，尤其缺少能够独当一面、担纲领衔的管理人才。

  【参考文献】

[1]费孝通. 略谈中国的社会学[J]. 社会学研究，1994（1）：2-8。

[2]周宏宇. 社区管理体制改革的创新与启示[J].江西社会科学，2010（12）：247-250。

[3]窦泽秀. 青岛市社区建设模式的形成及特点分析[J]. 中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2004年（4）：44-47。

[4]许婷. “大社区”建设中政府角色转换的研究——以北京鲁谷模式和安徽铜陵模式为例[J].黑河学刊，2013（7）:67-69。

[5]陈伟东. 城市基层社会管理体制变迁[J]. 理论月刊，2000（12）：3-9。

[6]石勇.社会管理新政的“贵阳模式”[N]. 南风窗网[EB/OL]，http://www.nfcmag.com/article/3060.html，2011-08-03。

[7]方军. 公众参与、社区治理与基层党政关系——以“铜陵模式”为例[J]. 学术论坛, 2012(6)：14-19。

[8]合肥在线. 改革创新大社区扬帆起航新世纪[N]. 合肥日报, 2014-01-14(6)。

[9]  肖滨，郭明. 以“治权改革” 创新地方治理模式——以顺德模式为例[J]. 公共行政评论，2013（4）：2-27，新华文摘，2014（2）转载。