安徽省社会学会

【摘要】：近年来，人口城镇化与农业转移人口的就业已成为学术界普遍关注的重要课题，它贯穿农业人口转为非农人口全过程，它与所在地区农业转移人口的就业息息相关。就业是民生之本，要提高农业转移人口城镇化，关键看就业。在安徽农业转移人口城镇化的过程中，越来越多农业转移人口进城的同时，暴露出了一系列社会问题，就业是其中最突出的问题。我们课题组从安徽农业转移人口的主体——农民工的就业现状入手，分析其自身、政府体制机制、政策和市场等诸多影响因素，探寻改革政府主导城镇化的体制机制，通过“顶层设计”，以市场为导向，力促农民工就地就近就业创业，力促农业转移人口“四融入”，详述安徽提升人口城镇化，促进农业转移人口就业的对策建议。

人口城镇化是农业转移人口在实现自身职业转变的基础上，能获得与城镇居民均等的身份和权利，公平享受城镇的公共资源和社会福利，实现经济立足、城市接纳、身份认同、文化交融，全面融入城市生活的全过程。要充分理解农业转移人口城镇化的内涵，就必须全面认识“农业转移人口”这个群体。“农业”是指包括农、林、牧、渔在内的第一产业；“转移人口”是指农业人口所在地域的转移，即由农村转移到城镇，这既有就地转移，也有异地转移；既包含从农村迁移至城镇的农业人口，也包含在农村和城镇之间流动的“两栖人”。从称谓上看，“农业转移人口”较为笼统，因为现有的“农业转移人口”中，既含有农民工群体，又含有农村非劳动年龄人口，我们探讨的农业转移人口主要是：户籍在安徽农村，但已经从农村迁移到城镇工作半年以上或常年在城乡之间流动的劳动人口——“农民工”个体及家庭，他们在安徽农业转移人口中占较大比重。农民工是最直接体现农业转移人口的身份和职业，他们是安徽农业转移人口的主体。

农业转移人口的就业是城镇向农业转移人口中有劳动能力的人——农民工提供工作岗位，使他们与生产要素相结合，充分发挥他们的效能。就业是民生之本，只有实现农业转移人口的城镇就业，才能提高安徽的人口城镇化。要实现人口的城镇化，就必须要实现农民工的城镇“四融入”——个人融入企业、家庭融入社区、子女融入学校、农民工群体融入整个城市社会。这一切都需要农业转移人口自身素质的提高，改革创新政府主导城镇化的体制机制，“让市场在资源配置中起决定性作用”，保护农民的财产权利，让农业转移人口在城镇享受市民待遇。因为人口城镇化的过程实质上就是城乡资源要素配置、公共服务和社会权利均等化的过程，它既是工业化、城镇化、信息化、农业现代化的必然结果，也是各级政府体制机制改革的最佳展现。只有“完善城乡发展一体化体制机制”，赋予“农民更多的财产权利”，改善城乡就业、医疗、养老等社会保障和公共服务，通过产业支撑和产城融合，才能使安徽农业转移人口实现由“乡”到“城”的转变，才能真正实现十八届三中全会提出的“以人为核心的城镇化”。

从我们课题组连续多年对安徽各地的社会调研来看，仅仅从户籍所在地的变动来界定农业转移人口城镇化的内涵，也很不全面的。特别是随着农村土地价格的持续上涨，现在很多农业转移人口并不愿意“农转非”。再加上在现有的城市管理制度框架下，他们虽然在城里工作却很难享受到市民待遇，他们不仅要承担个人的城市生活成本，而且还要承担庞大的、本应由政府和社会共同分担的公共成本，人口城镇化的公共成本太高，他们不堪重负。虽然，2014年安徽城镇人口是2885.9万人，城镇化率已达47.86%（1），有六个地市的农业转移人口比重在15%以上，其中阜阳市的农业转移人口最多，达32%,已初步形成了层级合理、分布均衡、梯次分明的城镇体系，但目前安徽城镇非农人口占户籍人口比重仅为22.9%，两者相差25个百分点（2），这表明有相当一部分人是生活在城镇，但并没有同步享受到城镇的就业、教育、医疗等市民待遇，安徽人口城镇化仍处于较低水平。人口的城镇化并不是土地的城镇化，而是“以人为核心的城镇化”。随着安徽城镇化建设的“突飞猛进”，越来越多的农业转移人口进入城镇的同时，城镇的就业问题日益凸显，而现有的安徽大中城市对农业转移劳动力的吸纳能力、承载力却很有限，农业转移人口也很难支付定居城市的社会成本，这就迫使他们只能城乡“两栖”，无法稳定就业。没有稳定的就业，提高安徽人口城镇化水平也就无从谈起。

2013年，安徽的人口城镇化率47.86%，比全国平均水平低5.8个百分点（3），落后于全国平均水平5年左右，居全国第23位。与中部省份比，安徽仅高于河南；同江苏、浙江比，差距分别达16.5和16.7个百分点，尤其在就业方面差距更大，如2012年安徽城镇的就业吸纳能力，只相当于江苏省2000年城镇从业人员占全部就业人员的比重。参见图1 安徽与全国及中部省份人口城镇化率的比较（图1）

2013年安徽人口城镇化率超过50%的城市有6个，即合肥、淮北、淮南、马鞍山、芜湖、铜陵市。受地理环境、历史条件、自然环境、经济基础、交通状况、国家政策的作用和影响，安徽城镇化发展区域差距较大，呈现东高西低特征。马芜铜、省会合肥人口城镇化率较高，城镇化率达65%以上，安庆、宿州、阜阳、六安撤区并市后的地区城镇化率较低，最低的亳州人口城镇化率只有35%。总之，安徽“以人为核心的城镇化”的整体水平较低。从全国来看，2013年安徽的人口城镇化率不仅低于发达省市，也低于全国的平均值，在中部六省中居第五位。仅相当于全国、湖南、湖北、江苏和浙江的88.4%、87.7%、86.9%、78.8%和73.6%。

近年来，我们课题组先后四次赴合肥、芜湖、马鞍山等地进行了实地调研和抽样调查，发放问卷700份，回收的有效样本资料600份，合格率85.7%。问卷的设计主要从农业转移人口就业的角度考察他们受教育程度、就业收入、进城时间和融入城市等情况，内容包括：1、农民工性别；2、留城时间（20以下、20-30、30-40、40岁以上）；3、农民工受教育程度（小学、初中、高中、大学）；4、农民工就业及收入；5、农民工及家庭迁移方式；6、农民工的受教育程度；7、婚姻状况；8、农村土地承包及流转情况；9、农民工参加“新农合”、城镇医保、工伤保险情况；10、农业转移人口“农转非”情况。“政策性影响因素”（第8、9、10项）调查是以自愿、访谈形式，采集对象是上述三地农业转移人口的主体——农民工及家庭成员。见图2

从我们调查样本的基本情况分析可看出（见图1）：男性农民工占67.1%，女性占32.9%，农民工的平均年龄为33岁，平均居留时间为7年。农民工已婚者的比例最高，为64%，其余约27.8%为未婚、离婚和丧偶人士。受教育程度以初中为主，占55.8%，其次为小学及以下，占18.8%，高中、大专所占比重为17.3%。月均收入为1501-3000元人群最多，为44.8%，3001-5000元的人群次之，为35.3%，1500元及以下的人群为9.1%，5000元以上的人群最少，仅为10.6%。农民工个人迁移的比重比较小，为29.6%，其余超过七成的人都是家庭化迁移（包括部分家庭成员同住和举家迁移）。通过分析，我们发现：2013年在安徽1788万（4）农业转移人口中，有近三分之一在省内流动，其中小部分人落户省内的大、中城市，其余都是“候鸟两栖”型流动人口，在城市与乡村之间“迁徙”，带动着安徽农业转移人口向城镇转移。

与老一代相比，安徽80、90后新生代农民工在诉求上有很大变化：过去是进城挣钱、回乡发展，现在是进城就业、融入城市生活；过去要求足额支付工资，现在是要求融入城市生活，参加城市社保；过去要求改善劳动条件，现在要求分享企业和城市的发展成果，特别是新生代农民工融入城市的愿望非常强烈。然而现实是安徽的土地城镇化比人口城镇化“跑得快”，在城镇规划中，体现政府、领导意志的多，对市场需求和百姓意愿考虑的少。一些地方采取设置经济开发区、产业集中区（工业园区）、“县改区”、“乡改镇”的方式，一味追求城镇化速度，多“摊大饼”，对土地“多吃多占”，缺乏产业支撑和基础设施建设，过分强调城市管理，公共服务水平却很低，人口城镇化的进展缓慢。除合肥、马鞍山外，其他14个地级市均为人口净流出，人口城镇化比土地城镇化约低6个百分点（5）。再加上马鞍山、铜陵、淮南、淮北等资源型城市，城镇建设主要靠工业投资拉动，生产及生活服务业发展相对不足，由于产业结构单一，服务业比重逐年下降，使得安徽农业转移人口的就业受到严重影响。

安徽农业转移人口就业主要集中在建筑业、服务业等二三产业。今年上半年，安徽29045家规模以上工业、限额以上批发零售业、限额以上住宿餐饮业、有资质的建筑业、房地产开发经营企业，就业扩容明显减速，企业就业人员523.9万人（6），同比增加19.3万人，增长3.8%，增幅比去年同期回落4.4个百分点，目前就业总量基本保持平稳。分行业看，批发零售业、房地产开发经营和制造业企业吸纳就业人员增幅高于全省平均水平，分别增长9.1%、5.7%、5.1%，其他行业就业人员增幅均低于全省平均水平。与去年同期相比，各行业农业转移人口的就业增幅均有不同程度的回落（见图3）。

主要行业	2014年上半年		2013年上半年		增幅回落（百分点）
主要行业	就业人数（万人）	同比增长（%）	就业人数（万人）	同比增长（%）	增幅回落（百分点）
合计	523.9	3.8	504.6	8.3	4.4
采矿业	36.5	-0.2	36.6	10.4	10.6
制造业	256.1	5.1	243.7	9.7	4.6
电力热力燃气及水生产和供应业	8.9	3.5	8.6	3.8	0.3
建筑业	166.3	2.0	163.0	5.5	3.5
批发零售业	33.8	9.1	31.0	11.2	2.1
住宿餐饮业	11.7	0.5	11.6	5.7	5.2
房地产业	10.7	5.7	10.1	10.8	5.1

在现有的人口城镇化制度框架下，农民工进城打工首先遭遇的是就业歧视。在城市就业制度里，农民工常被排斥在就业岗位之外。这使得农民工只能进入城市的收入低、工作条件差、就业不稳定的最底层劳务市场。即便如此，许多农民工还面临着随时被解雇的命运。虽然今年8月13日国家出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见 》明确建立城乡统一的户口登记制度，一定程度上冲击城市社会经济结构，但城市内部传统的就业方式、就业观念等还缺乏实质性的改变，城乡劳动者的平等就业权和就业观念还远未实现。此外，农村劳动力进城务工还必须交纳一定的费用，比如：办理“居住证”、“城市增容费”等各种门类繁多的收费项目，加大了农民工就业的城市生活成本。我们通过调查发现：2013年全省就业人数4275.9万人（7），比上年增加69.1万人，增长1.6%。其中，城镇就业人员1226.2万人，比上年增加85.2万人，增长7.5%。农村就业人员3049.7万人，占71.3%，城镇就业年均增长2.0%，但城镇就业的人口只有农村就业人口的40%。由于不是稳定、长期的固定就业，安徽的城市就业管理制度几乎没有将农民工作为正式职工，而是作为流动人口排除在城市正式就业体系之外的，没有单独列出计算。2014年6月，安徽省统计局曾在全省16地市开展企业用工情况典型调查，总共调查349家企业，只发现农民工60082人，比去年减少4.7%（8）。

2014年7月23日，国家统计局安徽调查总队发布了2013年城镇农业转移人口就业工资情况，我们发现：2013年安徽省农民工的月收入超过了城镇私企员工。全省城镇私营单位就业人员的平均工资30872元。而此前国家统计局安徽调查总队发布的数据显示，2013年安徽农民工人均月收入2909元，折合年薪为34908元（9），比上年同期增幅达15.9%，今年一季度农民工收入水平继续逐季缓慢增长。当然，国家统计局安徽调查总队也表示，农民工平均收入的统计对象不光是打工者，也包括从农村到城市经商开厂等创业者，如果剔除这部分人群，农民工的平均收入数字将可能低于现有统计结果。我们通过实地调查发现：2013年全省以月收入3000元分界，在3000元及以下的占53.9%，3000元以上的占44.8%，有10.6%的农民工月收入超5000元（10）。今年一季度农民工人均月收入约2780.8元，二季度上升到2983.3元，显示出农民工就业较为乐观，但收入增长缓慢。

我们在芜湖调查中发现：200名农民工中有55人为租房，占芜湖调查对象的27.5%；住单位集体宿舍有128人，占比64%；借住亲戚朋友住房的10人，占比6.8%，另有7人已经在城市买了按揭房。可以说目前在芜湖城市工作居住的农民工95%以上是“无房户”，主要靠租房，无权享受城市保障房等优惠政策。我们查找据芜湖市城镇住户调查统计资料发现：同期芜湖市居民拥有的产权房已达户籍人口的85.2%。我们在合肥、芜湖、马鞍山的问卷调查显示，2013年，安徽农民工有55.1%的人认为在城市工作的最大困难是“没有住房”，购房的主要目的是为了改善自己的生活条件和子女上学。

目前安徽的城市九年免费义务教育制度是惠及到农民工子女，但是有条件的，如农民工必须持有居所所在地证明、户口、学籍等相关证明，才可在城市就近入学。一般中心城区的几所优质中小学校，由于本市户籍生多，是不安排农民工子女就学的。因此，我们在马鞍山的160名调查对象中，有68.8%的农民工认为进城打工，就是想让孩子享受城市优质的教育资源。有46.3%的农民工认为：享受不到城市优质教育资源，子女上学难是他们融入城市面临的主要问题。

虽然今年8月13日国家出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见 》，明确要建立城乡统一的户口登记制度，但传统的城市管理制度依然影响农民工融入城市，因为户口登记制度的统一并不意味着能迅速破解城乡二元结构。取消了农业户口非农户口,但背后的公共服务能力建设还需要一个漫长的过程来实现。目前城乡户口性质虽然没有差别了,但其背后所能提供的基本公共服务能力仍有差异,各项政府制度层面的改革创新需要进一步跟进。虽然安徽城市户籍管理制度在人口城镇化进程中早就被“淡化”，2013年已经在全省范围内实行了“居住证”管理，但是传统的以城市户籍为管理依据的教育、医疗、就业、社保等公共服务体系还未根本改变，它们依然影响农民工融入城市。比如城市户口就限制了农民工子弟在参军、看病报销等，还有少数城市企事业单位在招工中把没有城市户籍的农民工依然排除在外，这一比例占合肥农民工被调查者总数的27.0%。

虽然农民工进城打工，为城市建设作出了积极的贡献，但由于城乡现有体制机制的不同，城乡收入差距的客观存在，农民工在城镇的基本权益常常得不到保障，如经常遭遇老板恶意拖欠工资、不签合同、不能参加城市社保等劳动权益损害。据我们在合肥的调查：2013年，有23.3%的农民工工资被拖欠，在各类单位就业的240人中，与单位签合同的农民工只有128人，占53.3%，没有签定合同的112人，占46.6%。；从社会保障来看，在芜湖的200位调查对象中，常住的、没有“五险一金”农民工有109人，占全部调查人数的54.5%；拥有“五险一金”的为人，占全部调查人数10%；其余71人为拥有“五险一金”其中1种及以上的农民工，占35.5%。在政治、文化等方面，农民工参与城镇的民主选举、社区文化等权益也很难得到保障。

安徽农民工就业主要集中在建筑业、制造业和批发零售业，这三大行业的就业人数占全省农民工就业人数的65.5%。据我们调查：2013年第三季度全省有565.4万人从事这个行业工作，占农民工总数的27.4%。其中在当地从事建筑业的有295万人，占32.7%；外出从事建筑业的有270.3万人，占23.2%。位居第二的是制造业，安徽有535.6万人从事制造业，占25.9%。外出就业中，去制造业就业人数最多，全省有403.1万人外出从事制造业，占外出就业总人数的34.6%。第三是批发零售业，它是安徽农民工第三大就业行当，全省有252.1万人在此就业，而且在此行业中，本地就业人数明显大于外地人，2013年，城镇人口从事此行业人数为152.1万人，比外地人多一半，因为可在家自谋职业。2014年初建筑业用工人数减少较为明显，建筑企业7月份比1月份用工人数减少5.8%（12）。

据我们调查：安徽城镇就业农民工主要以初中学历为主，占农民工总数的61.6%，其中高中及以上学历占28.8%，平均受教育时间为7年。较低的文化水平使得多数农民工只能从事技术含量低的体力劳动，从事脑力劳动的人较少。就业与文化水平和专业技能是正相关的。安徽农民工多数文化水平不高，只能从事建筑、制造业和服务业，工作又苦又累，时间长，平均每天要工作九到十小时，单位时间劳动报酬低。据我们调查，2013年安徽省农民工接受过政府提供的或职业技术学校培训的仅占总数的38.2%。由于文化程度不高，又没有接受过职业技术培训，外出就业主要是体力劳动。

外出务工男性占外出务工人员的比重67.1%，外出务工女性占外出务工人员的比重32.9%，而且随着年龄的增长，女性农民工逐步回归家庭。就其原因：一是农民工就业的行业决定了男女之间的差距，使得女性就业难度加大；二是安徽是农民工净输出省，女性背井离乡就业安全性远低于男性，加之婚后女性要怀孕、生育、教育子女等，逐渐形成了男人在外打拼，女人在家照顾子女赡养老人的就业格局。

2014年，安徽企业用工形势总体保持稳定，但随着高校毕业生规模的不断扩大，加上历年来累积的未就业者，就业市场日趋严峻。城镇新增的就业需求与岗位供给不匹配，农业转移人口的就业、城镇失业人口以及困难群体的就业需求交错重叠，使城镇劳动力供给的增加量远高于需求，加剧了原有的就业矛盾。比如合肥市又现“用工荒”，很多餐馆、商场、快递公司等用工单位纷纷抱怨给高价也招不到满意的求职者。而与此同时，也有大量农民工反映他们找不到合适的工作。全省劳务市场已呈现招工与就业“两难”并存的情况。

1、就业层次低、稳定性差。农民工在城市就业属于非正规就业，享受不到城市职工的就业政策和就业条件，很难享受到国家法律的保护。从就业的行业来看，主要集中于建筑业、制造业、服务业等劳动密集型行业；从就业的工作岗位来看，农民工主要集中于生产第一线从事简单、低技术的体力劳动，职位低；从就业的企业性质来看，农民工主要集中于私营、个体等待遇低、稳定性差的企业，享受不到正规就业的城市职工享有的各项福利和市民待遇。

2、工资收入低、增长缓慢。据我们对合肥、芜湖、马鞍山的调查发现：由于农民工文化和技能水平有限，农民工进城所做的一般都是低技术含量的工作，这就导致农民工整体的工资水平偏低。由于农民工缺乏就业的稳定性和城市就业制度的限制，与城市职工相比，经常出现同工不同酬、用工单位随意拖欠工资等明显的就业歧视，农民工的实际工资收入低，增速也很缓慢，但劳动强度却很大。国家统计局安徽调查总队公开的数据显示，安徽农民工平均月工作时间为25.3天，平均日从业时间为9.1个小时。也就是说，每月工作时间约230小时，与每月平均法定工作时间约167小时相比，超过63小时。虽然农民工平均年薪可达34908元，城镇非私营单位就业人员只有30872元。前者每月多挣336元，却要多劳动63个小时，意味着本来应该翻倍的加班，每小时只有5.3元的报酬，而安徽的时薪虽然各地有所不同，但最低是9元，最高是13元。

3、就业环境差，农民工就业权益缺乏保障。安徽农民工就业多集中在劳动密集型产业，比如建筑业、纺织业、餐饮业，这些行业的劳动往往环境差、危险性高、劳动强度大，农民工权益屡遭侵害。以工资待遇难以保障为主要特点的侵害农民工权益事件时有发生，用人单位随意克扣工资、欠薪逃匿的依然现象存在。在一些地方和企业，农民工很少有节假日，经常加班加点却得不到相应报酬，我们调查的农民工中没有一人享受过带薪年休假制度。另外，还有部分企业对农民工的劳动保护重视不够，很多农民工从事高危行业而没有必要的防护措施，职业病和工伤事故频发。同时，由于劳动合同签订率低且不规范等原因，农民工发生职业病和工伤后很难获得及时、足额补偿。

4、农民工各种参保覆盖率普遍较低，社会保障程度不高。安徽农民工社会保障程度不高。政府有关安徽农民工社会保障的规范性文件层次较低，处罚力度不够，缺乏法律强制力，难以有效保障农民工权益。农民工参加各类社会保障的绝对数量尽管逐年递增，但相对数量仍然较低。参加新型农村合作医疗的农民工在输入地就医报销难，参加城镇职工医疗保险又费用较高，导致有部分农民工不参加任何医疗保险。另外，农民工在城镇的住房、生活环境、卫生和饮食条件差，影响其自身及子女身心健康。农民工子女教育问题突出，如幼儿教育费用较高、入学较难。据我们对合肥、芜湖、马鞍山的调查资料显示：单位或雇主为农民工上养老保险占被调查农民工总数的3%；上工伤保险的占被调查农民工总数25.8%；上城镇医疗保险的占被调查农民工总数的6.5%；上失业保险的占外出农民工25.8%；其中，有个别单位或雇主为农民工上生育保险、缴纳住房公积金的，只占农民工总数的0.3%。

5、用工企业和农民工的法律意识都很淡漠，劳动合同签订率依然较低。虽然我国《劳动法》规定，用人单位随意克扣或拖欠劳动者工资，或不依法与劳动者签订劳动合同，将会受到严惩，但根据我们对合肥农民工的实地调查发现，没有与用人单位签订劳动合同的占总数的59.5%。虽然部分农民工也知晓劳动合同在农民工维权过程中起着重要作用，但因为多种原因，安徽农民工外出打工的劳动合同签订率普遍较低。

一是制度障碍。目前统一的户口登记制度并不意味着能迅速破解城乡二元结构。取消了农业户口非农户口,但背后的公共服务能力建设还需要一个漫长的过程来实现。安徽现行的城市劳动就业制度不完善，也制约了农业转移人口的合理流动。很多带有歧视性的就业制度,增加了农民进城就业的风险，这在一定程度上使得农民不愿进城，即使进城，也具有短期流动和回流比例大的特点，最终导致了城乡居民收入差距拉大。近年来，虽然安徽出台了一系列的促进农业转移人口在城镇就业落户的政策，但由于城乡二元体制改革涉及较高的公共成本和城乡利益再分配，农民工进城就业并享受市民待遇的政府政策支持体系至今仍未健全，政府主导的城镇化体制机制以及附属于它的公共服务、社会保障和土地制度等方面的制度改革缓慢，“步履维艰”，城乡各方利益纠葛依然“根深蒂固”。

二是成本障碍。根据我们的测算结果，安徽农业转移人口城镇化的人均公共成本为10万元左右，人均个人生活成本约为1.8万元/年;除此之外，绝大多数农民工还需要支付平均约为30万元/户的城市购房成本。由于中央财政的转移支付及省与省之间的人口城镇化的体制机制没有理顺，各项涉及农业转移人口的社会保障和公共服务的转移接续工作没有完全到位，农业转移人口从不发达地区，向发达地区转移的公共成本分担机制并没有建立健全。对城市而言，较高的集中性公共投入，加上后续的持续性投入，降低了大城市特别是中部不发达省市政府推进人口城镇化的积极性；单就个人来说，农业转移人口自身也很难承受生存支出之外的公共成本。

三是能力障碍。安徽农业转移人口通常受教育程度低，文化水平不高，经济收入少，缺乏职业培训，岗位技能相对不足，由此限制了他们在城镇从事的职业和工种，再加上城市打工工资收入低，很难负担较高的城镇生活和定居成本，也很难满足大中城市的“门槛”条件：如有的城市要求“积分入户”，有的城市规定“落户需要在主城区务工经商5年以上，投资兴办实业3年累计税收10万，或者1年纳税5万以上”。这些“高标准”“严要求”也阻碍了农民工融入城市。

四是心理障碍。由于安徽长期处于城乡二元经济结构，城乡文化与行为方式的不同、经济收入差距及部分城市居民的偏见等，也导致了安徽农业转移人口对城市生活的不适应与归属感缺乏，导致安徽农业转移人口与城市原住民两大群体之间存在心理隔阂，甚至是摩擦冲突。据我们在合肥、芜湖、马鞍山的调查发现：农业转移人口认为城市人高调、看不起农村人的占比为12.5%；认为城市人和蔼善良、平易近人占32.0%；对城市人不好评价、说不清的占52.3%，也就是说大多数农业转移人口对进城就业有心理障碍。

五是市民排斥。传统的城乡二元分割的体制机制造成了城乡收入差距的扩大，也使得部分城市居民油然而生形成了“城市优越感”，在思想和行为上排斥农业转移人口的融入；而个别农业转移人口在城市违法犯罪、不遵守社会公德的行为，也加重了市民心理排斥。这其中既有政府部门在城市就业、教育、医疗、社保等方面的显性的“制度排斥”，又有市民自身在思想观念、生活方式等方面隐性的“心理排斥”。在安徽人口城镇化的发展中，市民在接受农业转移劳动力为城市发展多做贡献的同时，又害怕自己享有的城市福利被“摊薄”，因而排斥农业转移人口分享城市发展的成果。

六是承载力约束。由于公共资源配置的行政化倾向，城市政府在公共服务、就业机会和工资水平等制度、政策措施导致的城乡悬殊，使得安徽农业转移人口高度集中在大中城市。一些大城市特别是超大城市规模急剧膨胀，出现了交通拥堵、房价高企、环境污染、资源短缺等“城市病”;而小城市和小城镇又由于缺乏产业支撑，公共服务和基础设施发展落后，没有人口承载力，对农业转移人口的吸纳能力相对不足。

2、工资不高，农民工就业环境差，劳动强度大。我们从两个方面来分析：从用人单位角度分析，利润是企业的生命线，为自己获取更大利润，不惜提高劳动强度，让农民工加班加点。从农民工角度分析，一是在城镇就业难，农民工不敢因为环境差、加班加点而与用人单位搞僵“丢饭碗”；二是现在农民工进城打工主要目的还是为了赚钱养家，从事的工作又多是体力活，计件工资，只有超时、拼命工作才有可能获得更高收入。

5、农民工不能享受城镇社会保障，特别是住房保障。虽然城乡户口开始统一，但安徽城乡二元的体制机制没有彻底破除，农民工进城就业依然享受不到市民应有的社会保障和公共服务。我们知道，早在2013年3月，安徽就已经出台文件要求把进城农民工纳入城镇保障房范畴，但不知何故，一直未见落实。在我们调查的对象中有55.1%农民工认为住房是他们融入城市的主要问题。因为大多数农民工无力在城市拥有住房，政府若不能为他们提供廉租房或保障房的话，农民工进城就不可能安居乐业，安徽的人口城镇化也就没有了基础。

7、安徽城镇就业的结构性矛盾突出。我们知道，虽然安徽农业转移人口总量供大于求的现象仍在，但劳动力供给结构已发生变化，城市劳动适龄人口的总量开始减少；在新生劳动力供给方面，农民工总量特别是跨省流动农民工的增速将会进一步减缓，农民工省内就近就业创业将不断增涨。目前的招工与就业的“两难”局面恐将持续，这也从根本上反映了目前安徽农民工正从无限供给向有限供给转变。众所周知，受农业税免除，国家各项补贴、新农保、新农合等各项惠农政策的影响，安徽农业转移人口的生存环境已有了很大改善，这在一定程度上减小了农民外出打工的原动力。另外，城镇企业用工成本的承受力与农民工工资高期望值之间的矛盾，也是导致招工难与就业难‘两难并行’的重要因素。

人口的城镇化的过程，是农业转移人口进城就业并融入城镇生活的过程，目前安徽已进入农业转移人口快速增量的阶段，80后、90后等新生代农业转移人口进城就业发展已经到了“高峰期”。这给安徽的城镇就业带来前所未有的压力和挑战。要落实“以人为核心的城镇化”，提升人口城镇化，只能力促农业转移人口就业，改革政府主导的城镇化体制机制，强化市场意识，科学引导，就近就业创业，在城镇人、地、钱、房等方面加快改革创新，在破解安徽农业转移人口城镇就业的关键环节上下功夫。我们的对策建议是：

人口城镇化是一个市场化过程，它需要市场“无形之手”与政府“有形之手”形成合理的分工协作，纯粹依靠政府主导的投资和政策刺激，来实现安徽人口城镇化的成功几率已很有限。我们认为，应强化市场意识，“让市场在资源配置上起决定性作用”，政府可在弥补市场失灵，催化提升市场效率，消除市场失灵方面发挥作用。因此，我们建议：改革现行的政府主导的城镇化体制机制，对市场机制失灵的地方，政府一定要及时“到位”，对能发挥市场决定性作用的地方，政府一定就要主动“让位”，地方政府应把精力集中在改革城镇化体制机制、简政放权、转变职能、创新管理和激发市场活力和内生动力上，鼓励农业转移人口就近就业创业。为此，一要推进安徽“以人为核心的城镇化”，推动大中小城市和小城镇协调发展，促进产城融合，增强城市综合承载能力；二要创新政府引导、社会多方参与、成本共担、协同推进的人口城镇化机制；三要完善安徽人口城镇化的资金保障机制，通过财税体制改革，使城市政府的财力与公共服务事权相匹配，加快建立规范透明的城市建设投融资机制，建立健全地方债的发行管理制度，不断创新投融资工具，通过多种渠道吸引社会资本参与城市建设；四要健全城镇建设用地增加与吸纳农业转移人口落户数量的“挂钩机制”；五要积极推进城乡人口管理制度改革，取消户籍制度，全面推行城乡统一的“居住证”制度，健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，健全覆盖全省、安全可靠的人口综合信息库和信息交换平台；六要改革城市就业制度和结构，强化市场意识。真正做到：1、改革城市劳务招聘制度，取消针对农业转移人口的就业歧视；2、创新产业，使二、三产业协调发展，扶持劳动密集型企业做大做强；3、广开就业门路，积极宣传就业信息，努力提高农业转移人口的就业率；4、加大岗前技能培训，健全城镇就业服务体系，全面开展农业转移人口就业援助，把就业与招工“两难”问题作为政府推进人口城镇化的头等大事来抓。

据2013年安徽农民工监测报告，文化程度低、收入低已成为安徽农业转移人口城镇化的一大障碍。因此，必须加强对农业转移人口的技能培训。各地应该安排财政专项资金，扶持对农民工的培训。可以现有的各类成人学校、就业和农技培训中心为基础，同时，要积极引导园区、企业、科研机构和工会、妇联、共青团等组织广泛参与，逐步形成市、县、区、镇四级培训机构。各级政府有关部门要从以下几个方面加大力度：一是根据当地市场需求，实施农民工技能提升计划，解决“短板”问题。若按每年培训农民工300万人计算，到2020年，安徽新生代农民工都可获得一次政府补贴的就业技能培训，这就基本消除农民工无技能上岗现象；二是统筹城乡一、二、三产业需要，就近就业创业培训“齐头并进”。各级政府还应安排专项资金，加强市场预测，选择用工需求大于供给的职业岗位工种，实施定向、“订单式”培训，要在农民工自愿的情况下开设“适销对路”的培训专业，充分利用经济转型，解决就业市场存在的“两难”问题；三是建立农民工培训的长效机制，并且需要多方联动，这不但要求输出地和输入地政府努力，还需要企业的参与和农民工个体的配合。我们认为：安徽可借鉴上海的经验，将进城农民工纳入到城市职工教育保障金制度中，保障金占农民工工资总额的2%，其中1.5%为企业出资，0.5%为个人出资，并纳入到社保体系中，按月由用人单位缴纳，划入其使用的农民工社会保障卡（综合保险卡）的个人账号中。为激励农民工参与学习的积极性，保障金只供农民工本人使用，专款专用，可以累积，不能提现，并且以五年为一周期。

就业是民生之本，只有科学引导，有序推进安徽农业转移人口的就近就业创业，才能使他们实现城市“四融入”——个人融入企业、家庭融入社区、子女融入学校、农民工群体融入城市社会。为此，我们应该按照条件成熟、财力许可、空间、时间四个方面的“有序”来稳步推进农业转移人口融入城市，提升安徽的人口城镇化。我们建议：一是“条件成熟有序”，即优先推进有需求、有能力、条件成熟的农业转移人口融入城市，按省内农业转移人口优先、有技术专长的优先、工作年限长的中青年优先、举家外出人群优先，形成示范作用，逐步推动更多的农业转移人口融入城市；二是“财力许可有序”，即要考虑地方财力，分轻重缓急，先易后难，先解决农业转移人口的就近就业创业，然后再逐步与城市社保衔接，逐步实现城镇基本公共服务常住人口的全覆盖；三是“空间有序”，按照全省的城镇产业布局和承载力，结合农业转移人口意愿，分区域、有重点地促进农业转移人口融入大中小城市，积极引导他们向皖江城市带、淮蚌合芜宣发展带、皖北城市群等地集聚，以区域内中小城市为突破口，同时，适当提高省内特大城市农业转移人口市民化的“门槛”。四是“时间有序”，为了完成“十二五”规划——到2015年安徽人口城镇化率要超过50%的目标，我们只有积极稳妥的推动有需求、有能力、有条件的农业转移人口率先实现“四融入”。只有这样，到2020年，我们才能实现人口城镇化率58%的新目标，形成较完善的人口城镇化体制机制，使他们真正获得与城镇居民均等一致的身份和权利，平等享受城镇基本公共服务和社会保障，并在价值观、社会认同、生活方式上完全融入城市。

其次，安徽要健全城镇住房保障制度，真正把农业转移人口纳入保障房范畴，加快城乡基本公共服务一体化进程。建议通过多种渠道吸引社会资本参与城市保障房建设，尽快出台全省统一的基本公共服务均等化政策，扩大城镇基本公共服务覆盖面，应把城镇基本公共服务对常住人口的全覆盖，作为安徽“十二五”的约束性指标。政府要保障农民工无论何处就业，都能享受到与该地区城市居民大致相同的基本公共服务。

土地是农民维持生计的最基本保障，也是农业转移人口城镇就业的最大资本。要让农民“带资进城”、“带财产进城”。我们建议：一要全面落实安徽农民的土地“确权”，切实保障农民土地财产收益；二要实现城乡建设用地“同价、同权、同收益”，尽快出台新的《农村土地管理法》、《农村集体所有土地征收补偿安置条例》，严禁“先用后征”，滥征乱占农地；三要规范公用地征用程序，保障农民在土地流转交易中的“谈判权”，真正按照市场价格补偿失地农民；四要敢啃“硬骨头”，实现土地供应的“双轨并单轨”，保护农民的土地承包权、经营权，宅基地所有权，让农民工在城镇就业有“底气”。

总之，提升安徽人口城镇化，只有力促安徽农业转移人口就业。只有推进安徽“以人为核心城镇化”，改革政府的体制机制，强化市场意识，通过“顶层设计”，实现农业转移人口在就业、社保、基本公共服务等方面享受市民待遇，实现农业转移人口的“四融入”，保护农民的土地财产权利，让农民工在城镇就业有“底气”，才能真正实现提升安徽人口城镇化与农业转移人口安居乐业的良性互动。

人口城镇化视角：